Сравнительно-правовой анализ противопожарных законодательств России и стран СНГ

Организация обеспечения пожарной безопасности на местном уровне

Анализ законодательства России и стран ближнего зарубежья (Украины, республик Беларусь и Казахстан)

В данном аналитическом обзоре показана организация системы обеспечения пожарной безопасности на местном уровне; проведен анализ нормативных правовых актов, определяющих полномочия органов местного самоуправления в области пожарной безопасности.

Организационно-правовые основы обеспечения пожарной безопасности любого государства закреплены в его законодательстве. Вопросы организации обеспечения пожарной безопасности на местном уровне в рассматриваемых нами государствах, так же как и в Российской Федерации, регламентированы законами «О пожарной безопасности». Однако, несмотря на то что законы имеют одно и то же название, подходы к построению муниципальной системы обеспечения пожарной безопасности различны, различны и ее основные элементы, и круг полномочий властей в данной сфере деятельности.

В соответствии со ст. 3 Федерального закона органы местного самоуправления являются основным элементом системы обеспечения пожарной безопасности, принимают участие в обеспечении пожарной безопасности и выполняют следующие функции:

• Создание пожарной охраны и организация ее деятельности;
• Разработка и осуществление мер пожарной безопасности;
• Реализация прав, обязанностей и ответственности в области пожарной безопасности;
• Проведение противопожарной пропаганды и обучение населения мерам пожарной безопасности;
• Содействие деятельности добровольных пожарных, привлечение населения к обеспечению пожарной безопасности;
• Установление особого противопожарного режима и др.

Рассматривая полномочия органов местного самоуправления в области пожарной безопасности, отметим, что наиболее важные их полномочия закреплены в ч. 1 ст. 132 Конституции Российской Федерации, согласно которой «органы местного самоуправления самостоятельно… осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения». Среди вопросов местного значения муниципального образования, закрепленных в федеральном законе, не последнее местно занимает вопрос обеспечения первичных мер пожарной безопасности.

В соответствии с законом правом на его решение наделены только население и (или) ораны местного самоуправления таких муниципальных образований, как поселение и городской округ. Согласно этому же закону органы местного самоуправления муниципальных районов обладают полномочиями входящих в них муниципальных образований.

Отметим, что для решения указанного вопроса местного значения в собственности поселений и городских округов может находиться имущество, предназначенное для обеспечения первичных мер пожарной безопасности (п. 6 ч. 2, ч. 4 ст. 50 Федерального закона в ред. Федерального закона №442-ФЗ).

Отметим также, что в ст. 17 изложен перечень полномочий органов местного самоуправления муниципальных образований всех видов. В отличие от перечней вопросов местного значения данный перечень является открытым и может быть расширен уставом муниципального образования.

Конкретные полномочия органов местно самоуправления в сфере обеспечения первичных мер пожарной безопасности устанавливаются иными законодательными и подзаконными актами и вполне могут изменяться, не выходя за рамки указанного вопроса местного значения.

Согласно ст. 19 Федерального закона (в ред. Федерального закона №230-ФЗ) к полномочиям органов местного самоуправления поселений и городских округов по обеспечению первичных мер пожарной безопасности в границах сельских населенных пунктов относятся:

• Создание условий для организации добровольной пожарной охраны, а также для участия граждан в обеспечении первичных мер пожарной безопасности в иных формах;
• Создание в целях пожаротушения условий для забора в любое время года воды из источников наружного водоснабжения, расположенных в сельских населенных пунктах и на прилегающих к ним территориях;
• Оснащение территорий общего пользования первичными средствами тушения пожаров и противопожарным инвентарем;
• Организация и принятие мер по оповещению населения и подразделений Государственной противопожарной службы о пожаре;
• Принятие мер по локализации пожара и спасению людей и имущества до прибытия подразделений Государственной противопожарной службы;
• Включение мероприятий по обеспечению пожарной безопасности в планы, схемы и программы развития территорий поселений и городских округов;
• Оказание содействия органам государственной власти субъектов Российской Федерации в информировании населения о мерах пожарной безопасности, в том числе посредством организации и проведения собраний населения;
• Установление особого противопожарного режима в случае повышения пожарной опасности.

К полномочиям органов местно самоуправления поселений и городских округов по обеспечению первичных мер пожарной безопасности в границах городских населенных пунктов относятся:

• Создание условий для организации добровольной пожарной охраны, а также для участия граждан в обеспечении первичных мер пожарной безопасности в иных формах;
• Включение мероприятий по обеспечению пожарной безопасности в планы, схемы и программы развития территории поселении и городских округов;
• Оказание содействия органам государственной власти субъектов Российской Федерации в информировании населения о мерах пожарной безопасности, в том числе посредством организации и проведения собраний населения;
• Установление особого противопожарного режима в случае повышения пожарной опасности.

В то же время ст. 6 Федерального закона № 123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» гласит, что пожарная безопасность городских и сельских поселений, городских округов и закрытых административно-территориальных образований обеспечивается в рамках реализации мер пожарной безопасности соответствующими органами государственной власти, органами местного самоуправления в соответствии со ст. 63. Согласно этой статье первичные меры пожарной безопасности включают в себя:

• Реализацию полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов организационно-правового, финансового, материально-технического обеспечения пожарной безопасности муниципального образования;
• Разработку и осуществление мероприятий по обеспечению пожарной безопасности муниципального образования и объектов муниципальной собственности, которые должны предусматриваться в планах и программах развития территории; обеспечение надлежащего состояния источников противопожарного водоснабжения; содержание в исправном состоянии средств обеспечения пожарной безопасности жилых и общественных зданий, находящихся в муниципальной собственности;
• Разработку и организацию выполнения муниципальных целевых программ по вопросам обеспечения пожарной безопасности;
• Разработку плана привлечения сил и средств для тушения пожаров и проведения аварийно-спасательных работ на территории муниципального образования и контроль за его выполнением;
• Установление особого противопожарного режима на территории муниципального образования, а также дополнительных требований пожарной безопасности на время его действия;
• Обеспечение беспрепятственного проезда пожарной техники к месту пожара;
• Обеспечение связи и оповещения населения о пожаре;
• Организацию обучения населения мерам пожарной безопасности и пропаганду в области пожарной безопасности, содействие распространению пожарно-технических знаний;
• Социальное и экономическое стимулирование участия граждан и организаций в добровольной пожарной охране, в том числе участия в борьбе с пожарами.

При рассмотрении прав органов местного самоуправления на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения поселений и городских округов (ст. 14.1, 16.1 Федерального закона в ред. Федерального закона № 365-ФЗ), видно, что законодательство в п. 8.1 указанных статей наделяет органы местного самоуправления правом на создание муниципальной пожарной охраны. В свою очередь, ст. 11.1 предусматривает создание органами местного самоуправления муниципальной пожарной охраны на территории муниципальных образований, предназначенной для обеспечения первичных мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов. При этом цель, порядок создания и организации деятельности муниципальной пожарной охраны, порядок ее взаимоотношений с другими видами пожарной охраны определяются органами местного самоуправления. Как видно из текста законов, их положения не содержат указаний на необходимость в обязательном порядке создания органами местного самоуправления поселений и городских округов подразделений муниципальной пожарной охраны.

Законодательство Украины в отличие от законодательств России, Республики Беларусь и Республики Казахстан не содержит четкого перечня полномочий органов местного самоуправления в области пожарной безопасности. В нем имеются лишь отдельные указания на направления их деятельности в указанной области.

Так, в соответствии со ст. 4 органы местного самоуправления в пределах своей компетенции организуют разработку и внедрение в соответствующие отрасли и регионы организационных и научно-технических мероприятий по предотвращению пожаров и их тушению, обеспечению пожарной безопасности в населенных пунктах и на объектах.
Согласно ст. 8 местные органы исполнительной власти и органы местного самоуправления обязаны по месту жительства организовывать обучение населения правилам пожарной безопасности в быту и общественных местах.

Немаловажным является и то, что местные органы исполнительной власти и органы местного самоуправления наделены правом осуществлять контроль за деятельностью Государственной пожарной охраны (ст. 25), ведомственной, местной и добровольной пожарной охраны (ст. 31). По российскому законодательству органы местного самоуправления таким правом не наделены.

Говоря о полномочиях органов местного самоуправления Украины, необходимо также обратить внимание и на то, что Закон Украины нет прямого указания на обязанность местных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления на создание подразделений пожарной охраны. Данное обстоятельство аналогично российскому, в соответствии с которым законодательством в качестве полномочия органов местного самоуправления в области пожарной безопасности не предусмотрено создание муниципальной пожарной охраны. В ст. 27 указывается лишь на то, что в поселках и селах подразделения местной пожарной охраны создаются местными органами исполнительной власти и органами местного самоуправления. Финансирование и материально-техническое обеспечение местных пожарных команд осуществляются за счет средств местного бюджета.

Решение органов исполнительной власти, местного и регионального самоуправления Украины, принятые в пределах их компетенции, являются правовой основой деятельности в области пожарной безопасности наряду с такими законами, как Конституция, «О пожарной безопасности» и др., с постановлениями Верховной Рады Украины, указами и распоряжениями Президента Украины, декретами, постановлениями и распоряжениями Кабинета Министров Украины (ст. 1).

К обязанностям местных органов исполнительной власти относится (ст.34) предоставление бесплатно в распоряжение руководителя тушения пожара по его требованию огнетушащих веществ, техники, горюче-смазочных материалов, человеческих ресурсов, оборудования, средств связи и т. п., а во время пожара, длящегося более 3 ч, - питания, помещений для отдыха и реабилитации личного состава и лиц, привлеченных к тушению пожара.

Значимым является и то, что органы местного самоуправления решают споры по вопросам пожарной безопасности в соответствии с их компетенцией, а так же вопросы, связанные со сносом, переносом, перепланировкой зданий, построенных с нарушением требований пожарной безопасности (ст.37).

В республике Беларусь деятельность по обеспечению пожарной безопасности осуществляется в соответствии с законом и другими актами законодательства Республики Беларусь, в том числе техническими нормативными правовыми актами системы противопожарного нормирования и стандартизации, действующими на территории Республики Беларусь (ст. 2 в ред. Закона Республики Беларусь № 162-З).
Государственное управление в области обеспечения пожарной безопасности осуществляется Советом Министров Республики Беларусь, органами Государственного пожарного надзора Республики Беларусь, местными Советами депутатов, исполнительными и распорядительными органами (ст.3).

Среди основных направлений государственного управления системой пожарной безопасности законодатель выделяет такие, как:

• Научно-техническое обеспечение пожарной безопасности (ст. 7);
• Противопожарное нормирование и стандартизация (ст.8);
• Подтверждение соответствия продукции, работ и услуг требованиям пожарной безопасности (ст.9);
• Лицензирование деятельности по обеспечению пожарной безопасности (ст.10);
• Информирование населения о пожарах и вопросах пожарной безопасности (ст. 11);
• Ведение первичного учета пожаров и их последствий (ст. 12);
• Использование пожарных депо и техники (ст. 13);
• Тушение пожаров (ст. 13.2).

На местном уровне управление в области обеспечения пожарной безопасности осуществляется местными советами депутатов, исполнительными и распорядительными органами.

Согласно ст. 14 пожарная безопасность обеспечивается приведением объектов и населенных пунктов в такое состояние, при котором исключается возможность возникновения пожара либо обеспечивается защита людей и материальных ценностей при пожаре. Учитывая, что обеспечение пожарной безопасности является обязанностью руководителей, соответствующих органов государственного управления, местных исполнительных и распорядительных органов и иных организаций, а также граждан, законодатель определил и разграничил их компетенцию по обеспечению пожарной безопасности.

Так, местные Советы депутатов, исполнительные и распорядительные органы согласно ст. 15:

• Регулярно анализируют состояние пожарной безопасности, принимают по этим вопросам решения, разрабатывают планы и осуществляют мероприятия по обеспечению пожарной безопасности на соответствующей территории;
• Решают вопросы организации органов и подразделений по чрезвычайным ситуациям, а также их финансирования, если иное не установлено бюджетным законодательством Республики Беларусь;
• Устанавливают в случае повышения пожарной опасности на соответствующих территориях особый противопожарный режим и принимают дополнительные требования пожарной безопасности, согласованные с органами государственного пожарного надзора;
• Содействуют созданию и деятельности организаций, специализирующихся на выполнении противопожарных работ  и услуг, изготовлении противопожарного оборудования;
• Осуществляют проверки и смотры противопожарного состояния населенных пунктов и жилищного фонда, привлекают организации для осуществления мероприятий по обеспечению пожарной безопасности;
• Организуют обучение населения мерам пожарной безопасности;
• Привлекают в установленном порядке население, трудовые коллективы и воинские части к участию в борьбе с пожарами, создают внештатные пожарные формирования (команды, дружины, расчеты, группы внештатных пожарных инспекторов, учебно-методические центры, клубы юных пожарных), проводят проверки их работы.

В обучении учащихся, студентов и работников требованиям пожарной безопасности местным исполнительным и распорядительным органам в соответствии со ст. 35 оказывают помощь органы Государственного пожарного надзора Республики Беларусь.

В свою очередь, органы Государственного пожарного надзора вправе требовать и получать от местных исполнительных и распорядительных органов сведения и документы, характеризующие состояние пожарной безопасности зданий, сооружений и выпускаемой продукции, а также о пожарах и их последствиях. За нарушение требований пожарной безопасности в городах и других населенных пунктах местные исполнительные и распорядительные органы привлекаются к ответственности.

В Республике Казахстан обеспечение пожарной безопасности является неотъемлемой частью государственной деятельности по охране жизни и здоровья людей, собственности, национального богатства и окружающей среды.

Законодательство Республики Казахстан в области пожарной безопасности основывается на Конституции Республики Казахстан и состоит из закона, а так же других законодательных и иных нормативных правовых актов Республики Казахстан, регулирующих вопросы пожарной безопасности (ст. 2).

Одним из элементов системы обеспечения пожарной безопасности Республики Казахстан являются местные исполнительные органы (ст. 4).

К полномочиям местных исполнительных органов областей, городов республиканского значения и столицы, районов (городов областного значения) в области пожарной безопасности относятся (ст. 8):

• Информирование населения и организаций о мерах в области пожарной безопасности;
• Обеспечение в пределах своей компетенции социальной защиты граждан и работников, пострадавших вследствие пожаров; возмещение вреда, причиненного здоровью и имуществу граждан, окружающей среде и объектам хозяйствования;
• Тушение степных пожаров, а так же пожаров в населенных пунктах, в которых не созданы органы Государственной противопожарной службы;
• Осуществление в интересах местного государственного управления иных полномочий, возлагаемых на местные исполнительные органы законодательством Республики Казахстан.

В ст. 19 законодательство конкретизирует их компетенцию и определяет, что пропаганда знаний в области пожарной безопасности осуществляется уполномоченным органом и местными исполнительными органами города республиканского значения, столицы, районов (города областного значения) и общественными объединениями. Органы местного государственного управления должны также информировать население о принятых ими решениях по обеспечению пожарной безопасности и содействовать распространению пожарно-технических знаний.

Рассмотрев положения законодательства России и стран ближнего зарубежья (Украины, Республики Беларусь, Республики Казахстан) в области организации обеспечения пожарной безопасности на местном уровне, можно выявить некоторые сходства и различия между ними:

• Вопросы организации обеспечения пожарной безопасности на местном уровне заложены не только в законе «О пожарной безопасности», но и в законодательных актах по организации местного самоуправления;
• Органы местного самоуправления рассматриваемых в статье государств в рамках предоставленных законодательством полномочий осуществляют информирование населения о принятых ими решениях по обеспечению пожарной безопасности и оказывают содействие распространению пожарно-технических знаний, проводят противопожарную пропаганду и обучение мерам пожарной безопасности;
• К ведению органов местного самоуправления России, Украины и Белоруссии относится разработка на местном уровне программ, планов и мероприятий по обеспечению пожарной безопасности на вверенной им территории;
• В Республике Казахстан, как и в России, в соответствии с законодательством существует система обеспечения пожарной безопасности, элементом которой являются органы местного самоуправления.

Законодательство Республики Беларусь четко не определяет основные элементы упомянутой системы. По всей видимости, под органами, осуществляющими государственное управление в области обеспечения пожарной безопасности (Совет Министров Республики Беларусь, органы Государственного пожарного надзора Республики Беларусь, местные Советы депутатов, исполнительные и распорядительные органы), законодательство подразумевает именно основные элементы системы обеспечения пожарной безопасности, одним из которых являются органы местного самоуправления (местные Советы депутатов). Не определяет основные элементы системы обеспечения пожарной безопасности и Закон Украины.

• В Республике Беларусь органы местного самоуправления в рамках предоставленных законом (ст. 15) компетенций осуществляют проверки и проводят смотры противопожарного состояния населенных пунктов и жилищного фонда. Данное полномочие несвойственно органам местного самоуправления России, Украины и Республики Казахстан;
• По законодательству всех рассматриваемых в статье стран органы местного самоуправления создают подразделения местной (муниципальной) пожарной охраны, а также добровольные пожарные формирования. Однако в законодательстве России и Украины нет прямого указания на обязанность местных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления на создание подразделений пожарной охраны;
• Местные органы исполнительной власти, органы местного самоуправления Украины, помимо контроля за деятельностью ведомственной, местной и добровольной пожарной охраны, осуществляют контроль за деятельностью государственной пожарной охраны, что несвойственно органам местного самоуправления России, Республики Беларусь и Республики Казахстан;
• В соответствии с Законом Украины по требованию руководителя тушения пожара местные органы исполнительной власти обязаны предоставлять бесплатно в его распоряжение огнетушащие вещества, технику, горюче-смазочные материалы, человеческие ресурсы, оборудование, средства связи и т. п., а во время пожара, длящегося более 3 ч, - питание, помещения для отдыха и реабилитации личного состава и лиц, привлеченных к тушению пожара.

Особенностью анализируемого российского законодательства в отличие от законодательств других рассматриваемых государств является то, что к полномочиям органов местного самоуправления России в области реализации первичных мер пожарной безопасности относится:

• Принятие мер по локализации пожара и спасению людей и имущества до прибытия подразделений Государственной противопожарной службы;
• Включение мероприятий по обеспечению пожарной безопасности в планы, схемы и программы развития территорий поселений и городских округов;
• Создание в целях пожаротушения условий для забора в любое время года воды из источников наружного водоснабжения, расположенных в сельских населенных пунктах и на прилегающих к ним территориях;
• Оснащение территорий общего пользования первичными средствами тушения пожаров и противопожарным инвентарем.

Особенностью законодательства Республики Казахстан в области пожарной безопасности является то, что к обязанностям органов местного самоуправления отнесено тушение степных пожаров, что обуславливается географическим расположением государства.

В заключении отметим, что организация обеспечения пожарной безопасности на местном уровне зависит как от государственного устройства, так и от организации местного самоуправления. Подтверждением тому являются выявленные сходства и различия в законодательствах России и стран ближнего зарубежья (Украины, Республики Беларусь, Республики Казахстан).